决战散煤：星星之火添进两捧柴

据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。

截至2016年7月4日，以上述同样的检索方法可以获知，最高人民法院已经作出约22件肯定性裁判，而且绝大多数是申诉案件，是对相对人就土地征收决定并非终裁行为诉请的再次否认。其次，专属权力究竟如何界定，也没有法律进一步明确。

[86]D. J. Galligan, Discretionary Powers: A Legal Study of Official Discretion, Oxford University Press,1990， p.265. [87]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第674页。[85]而且，即使土地征收决定涉及政治问题，在国家权力体系中，真正能够中立裁判的也只有司法部门。因此，最高人民法院通过司法解释方式，将土地征收决定也纳入终裁行为范畴之中，显然是不妥当的。而且有所矛盾的是，既然土地征收决定本身就是终裁行为，就理应既拒绝诉讼，又拒绝复议，但是，为什么实践中还有大量案件会进入行政复议之中呢？行政复议机关又凭什么会受理已经被定性为终裁行为的土地征收决定呢？[78]这些问题，我们在23号答复中都无法找到答案。关键词:  土地征收决定。

如在2006年张召良等诉浙江省人民政府土地行政复议案中，浙江省高院非但没有将土地征收决定认定为终裁行为，而且，还对被诉浙土字[ A2005]第20100号批复进行了实质审查，并最终判决该批复所认定的事实不清，证据不足。公民、法人或者其他组织对省、自治区、直辖市人民政府批准征收土地的行为不服的，不属于行政复议法第30条复议前置的情形，故对省级人民政府批准征地行为不服提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围，且依法应由不动产所在地人民法院管辖。一方面，管理者为追求资源来满足其生存、发展的需求，才有动力去执行国家意志。

参见闫鸣：《扎实推进监察体制改革试点工作》，载中央纪委监察部网，http://www. ccdi. gov. en/yw/201701/120170107—92451. html，最后访问时间：2017年2月17日。如果把中共十一届三中全会视为我国实施改革的起点，那么近40年的改革实践让我们深深认识到改革的成功与否离不开正确的方法论(赵义，2014:10-11)。[11]这里我们列举浙江省在试点阶段的国家监察体制之顶层设计所覆盖的主要内容：建立党统一领导下的国家反腐败机构。参见：程竹汝、任军锋：《当代中国政党政治的功能性价值》，载《政治学研究》2000年第4期，第30页。

探索形成监察权有效运行机制。第三，机关思维有违现代民主原则，公民、社会对权力改革的参与度低。

可以看出，以往我国监察权本质上隶属于国家行政 权，历年的监察体制改革均围绕机构和职责两个要素展开，没有明确监察权自身的属性和客观运作规律，更未跳出监察体制的自我封闭空间，导致将监察权仅局限于行政监察而未能发挥其应有的宪法功能的后果。但这种权力配置方法易形成侦查权与公诉权间的封闭空间，可能给检察机关该作起诉决定却不起诉创造机会，导致检察机关灯下黑问题的产生。程序思维并没有像机关思维那样预先将权力集中于某一机关，再主观设置权力运行程序，而是在遵循权力之客观运动规律基础上，为其营造了一个比较开放的运作空间，吸引社会组织、公民等其他主体参与到权力运作中来，再按照现代宪法原则和功能最适当原则[10]对权力配置作出适当安排。因此，我们建议在监察委员会的调查和处置之间介入一道制约机制，可以增加一个由执政党成立的相对独立的反腐咨询委员会，由该委员会根据监察委员会的调查情况作出是否处置和如何处置的决定，再由监察委员会实施该决定。

(三)程序思维对现代民主政治发展的促进 程序思维是现代宪法价值实现的重要方法，其对现代民主政治发展的促进作用可归纳为两个方面：第一，有助于扩展权力运行空间，吸收社会组织、公民的民主参与。行政是资源整合与调整的手段，利益主导者和利益既得者在利益一致的情境中表现为同盟关系，此时有利于行政的实现。【参考文献】 {1}艾丰(1993).中介论——改革方法论.中国社会科学院研究生院学报，1. {2}[美]盖伊•彼得斯(2015).比较公共行政导论：管理政治视角.聂露、李姿姿译.北京：中国人民大学出版社. {3}[美]查尔斯• A•比尔德(2012).美国宪法的经济观.何希齐译.北京：商务印书馆. {4}陈国权、黄振威(2011).论权力结构的转型：从集权到制约.经济社会体制比较，3. {5}程洁(2015).治道与治权：中国宪法的制度分析.北京：法律出版社. {6}程竹汝、任军锋(2000).当代中国政党政治的功能性价值.政治学研究，4. {7}[法]让•皮埃尔•戈丹(2010).何谓治理.钟震宇译.北京：社会科学文献出版社. {8}[美]弗兰克• J •古德诺(1987).政治与行政.王元、杨百朋译.北京：华夏出版社. {9}何韬(2015).跑好反腐败的头一棒——2015年纪检监察信访举报工作展望.中国纪检监察报，2015-03-20. {10}[美]理查德•拉克曼(2013).国家与权力.郦菁、张昕译.上海：上海人民出版社. {11}蓝志勇、魏明(2014).现代国家治理体系：顶层设计、实践经验与复杂性.公共管理学报，1. {12}刘红燕、宋惠敏(2013).现代民主的价值内涵探析：现代性与底线.人民论坛，6. {13}刘厚金主编(2015).行政学概论.北京：北京大学出版社. {14}童之伟(2016).将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略.法学，12. {15}王崇英(2003).现代中国宪法价值初探.江南大学学报(人文社会科学版)，5. {16}王建民、狄增如(2013).顶层设计的内涵、逻辑与方法.改革，8. {17}王敬尧、贾鹏举(2000).西方官僚体系的权力扩张与民主政治的矛盾.社会主义研究，4. {18}赵义(2014).改革需要方法论.能源评论，1. {19}赵振宇(2001).程序及程序的设置艺术.领导科学，1. {20}周军(2015).官僚制控制体系的失灵与变革——通过任务型组织的建构寻求出路.公共管理与政策评论，3. {21}朱应平(2008).功能最适当原则是国家机构改革的宪法基础.上海：中国法学会宪法学研究会2008年年会，会议论文. 作者简介：秦前红，武汉大学法学院教授。程序思维本质上是按照权力之客观运作规律对权力的发生和变迁环节作出的价值判断，其形式是抽象的，必须依赖于权力主体才能在现实中发挥作用。

机关思维具有以下主要特征：第一，以机关本身为中心。当前的相关试点方案倾向于机关思维方法，机关思维以机关主体为中心，是行政逻辑在权力改革领域的延伸，有违权力制约原则、民主原则等，需要对其予以批判。

基于此，我们也可以称程序思维是一种充满价值博弈的方法。机关思维容易形成权力运行在机关内部型构的封闭空间，阻隔社会组织、公民对权力改革的参与，这与现代民主政治所提倡的公民参与政治的思想相违背。

《行政监察法》18条规定监察机关针对监察对象的执法、廉政、效能履行监察职责，可以说反腐只是行政监察权能的三分之一。摘要:  国家监察体制改革是国家监察权的顶层设计，需要正确的方法论。行政监察等权能被国家监察权吸收后，行政监察权等原在的权力场域将发生秩序动荡，比如行政效能的监督将面临空缺，国家资金被高效利用将无法保障等，如果还是运用机关思维将这些边际权能安排给其他机关，那是严重的破坏权力自身的客观规律的。在我国由注重经济体制改革向五位一体和四个全面战略布局的改革变迁过程中，改革方法论也从摸着石头过河的渐进式转变为注重改革的系统性、整体性和协同性，更加强调改革的顶层设计[2]。以被广为诟病的行政权力改革为例，我国自1982年到2008年先后进行了六次较大的以机关为切入点、以机构改革为重点的行政体制改革(刘厚金，2015:45)，但仅注重机关导向的行政权力改革缺乏权力制约、民主参与和监督、适度经济自由等现代宪法价值指引，并未按照行政权设置、运作各环节的客观规律对行政体制进行宪法化价值审视，遵循的仍是一套管控的行政化逻辑，导致行政干预过多、行政机构臃肿和职责交叉、行政权力腐败等问题不能从深层次得到纾解。行政逻辑的外在追求效果在于降低官僚体系运作环境的复杂性和不确定性，将一切可以确定化的不确定性吸纳到系统内部，将一切不可确定化的不确定性拒之门外(周军，2015:21)，从而压缩社会的自主参与空间，减少社会对官僚体系的冲击和挑战。

在政党主治体制下，执政党的行政逻辑就从政治领域自然延伸到了国家权力领域，形成以权力机关为中心的机关思维。在我国社会主义改革大潮中，方法论问题是极为重要的。

因此，我们建议监察权的顶层设计应拓展监察权能，充分调动和发挥社会组织、公民个人在监察腐败中的作用。具体来说，第一，从《试点方案》和试点实践可知，监察委员会由同级人大选举产生，这意味着监察权将成为与行政权、审判权、检察权并列的独立权力形态。

以上是浙江省监察委员会主任任泽民对浙江省相关试点工作做的归纳。但是执政党仍然将控制重心和着眼点放在承载权力的机关本身，通过控制机关来达到继续维系其统治秩序的目的。

但在利益冲突的情况下两者表现为对抗关系，此时利益既得者构成行政推进的阻力，进而触发行政的防护清理机制，而这离不开暴力(军队、监狱、司法机关等)威慑与实施。当然，行政逻辑终究不是在真空中演绎，其顺利实现需要稳定的秩序支持，基于此，维稳常常是与行政逻辑相伴随的。之后改为国务院监察部，到了1986年，国家设立中华人民共和国监察部。机关思维尽管存在诸多弊端，但它在一定程度上有助于理顺相关机关的主体关系，最起码提供了权力运作的基本载体，这为程序思维对权力运作环节进行价值供给奠定了基础。

三、程序思维视域下我国国家监察体制改革的完善建议 检视《试点方案》和当前正在进行的国家监察体制改革工作[11]，我们发现，国家监察体制的顶层设计是由执政党以设立监察委员会为中心展开，将行政监察机关、国家审计机关、检察院反贪反渎局等机关整合进同级监察委员会，要求实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系。建立监察委员会与执法机关、司法机关的协调衔接机制。

行政监察权、国家审计权等权能被整合后，原有权力场域中的秩序价值如何维持。尽管这增加了民主政治发展的复杂性，但程序思维的应用有助于缓解权力改革过程中的矛盾、冲突，减少现实环节的直接对抗，更大限度地凝聚在权力改革领域的价值共识，增加各方面对权力改革方案的认同感和可接受度。

而国家监察体制改革只看到机关本身，忽视了机关背后权力各自的真实功能和运行规律，径直地将机关整合不仅破坏了权力自主体，而且这种颠覆性的改革方法无法为权力功能受损提供修复或救济途径，除非用相同的方法推倒重来。机关思维往往注意到了外在环境下该权力与其他事物的联系，容易忽略权力本身在设立、运行、实现等过程中的自有矛盾和自主修复功能。

建国初期，我国设立人民监察委员会，隶属于中央政务院。方法论 为了建立执政党领导下的集中统一、权威高效的监察体系[1]，完善党和国家的自我监督，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，党中央作出了深化国家监察体制改革的重大政治决断。但是这种职权设置有违权力制约原则，因为上述权力安排实质构建了监察权运行的封闭空间，尽管对于涉嫌职务犯罪的腐败，检察院可对之构成制约，但仍有反腐案件未进入司法程序，这种设计对于所有公职人员来讲无疑是头顶悬挂着达摩克利斯之剑，可能会给权力秩序带来巨大的威胁。[10]功能最适当原则是对三权分立和民主集中制思想的整合，有助于实现权力配置的帕累托最优。

从个体权力的产生来源看，权力个体依附于某一机关职位，而这一机关主要是上级决定产生的，尽管人民主权思想深入人心，但在代议制和政党政治大背景下，其追溯到底是执政党高层的决定。行为的统一性是行政逻辑的典型表现，它既是意志统一后的外在效果，也是权力主体集中精力，以最小资源投入实现预设目标的不二选择(B·盖伊·彼得斯，2015:230)。

我们认为，上述界定方案各有侧重，勾勒了改革的顶层设计的基本框架。(二)监察权实施环节 我们认为这一环节可能存在的价值漏洞或风险点有三个：如何体现对监察权的权力制约价值？如何避免选择性或运动性反腐，使监察权的运行体现民主价值？被监察对象的基本权利价值如何得到保障？ 申言之，第一，根据试点方案和试点实践，监察委员会履行监督、调查、处置三项职责，从效度上讲，这三项在时间和空间上的连续权力为惩治腐败人员扫清了障碍。

[9]郑智航博士从最高人民法院垄断了指导性案例的遴选权、中国指导性案例生成的目的在于限制法院和法官的自由裁量权而非规范法院和法官自由裁量权的行使、中国指导性案例生成体现了行政权的高位推动色彩、中国指导性案例控制机制的行政化等四个方面论证了指导性案例生成的行政化逻辑，并从合法性、制度成本、缺乏竞争性、弱化法官自主性等对之进行了批判。可以看出，这种改革方法具有较强的可操作性，但是这种方法比较简单粗暴，容易为了执意达到整合性政治效果而丢了现代民主社会推崇的宪法价值和基本精神。